Di benak publik, pidana pajak adalah vonis akhir: penjara!
Namun, kerangka hukum Indonesia menyimpan sebuah rahasia yang lebih pragmatis daripada menakutkan: prinsip ultimum remedium.
Prinsip ini secara fundamental mengubah cara kita memandang penegakan hukum pajak, dari sekadar hukuman menjadi sebuah mekanisme pemulihan kerugian negara.
Mekanisme Pasal 44B Undang-Undang KUP
Fakta paling mengejutkan dalam hukum pajak Indonesia adalah adanya mekanisme yang memungkinkan penghentian proses pidana dengan melunasi kewajiban secara penuh.
Ini bukanlah praktik ilegal, melainkan sebuah fasilitas yang diatur secara eksplisit dalam undang-undang.
Bunyi Pasal 44B ayat (1) Undang-Undang KUP sebagai berikut:
Untuk kepentingan penerimaan negara, atas permintaan Menteri Keuangan, Jaksa Agung dapat menghentikan penyidikan tindak pidana di bidang perpajakan paling lama dalam jangka waktu 6 (enam) bulan sejak tanggal surat permintaan
Pasal 44B ayat (2) Undang-Undang KUP sebagai berikut:
Penghentian penyidikan tindak pidana di bidang perpajakan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) hanya dilakukan setelah Wajib Pajak atau tersangka melunasi:
- kerugian pada pendapatan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 38 ditambah dengan sanksi administratif berupa denda sebesar 1 (satu) kali jumlah kerugian pada pendapatan negara;
- kerugian pada pendapatan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 39 ditambah dengan sanksi administratif berupa denda sebesar 3 (tiga) kali jumlah kerugian pada pendapatan negara; atau
- jumlah pajak dalam faktur pajak, bukti pemungutan pajak, bukti pemotongan pajak, dan/atau bukti setoran pajak sebagaimana dimaksud dalam Pasal 39A ditambah dengan sanksi administratif berupa denda sebesar 4 (empat) kali jumlah pajak dalam faktur pajak, bukti pemungutan pajak, bukti pemotongan pajak, dan/atau bukti setoran pajak.
Mekanisme di atas dimungkinkan karena hukum pajak Indonesia menganut asas ultimum remedium, sebuah frasa Latin yang berarti “upaya terakhir“.
Prinsip ini menegaskan bahwa hukum pidana seharusnya hanya digunakan sebagai senjata pamungkas ketika cara-cara lain, seperti sanksi administratif, sudah tidak efektif.
Tujuan utama penegakan hukum pajak, sebagaimana ditegaskan DJP, adalah mengumpulkan penerimaan negara (fungsi budgeter), bukan memenjarakan orang.
Filosofi ini sejalan dengan konsep restorative justice (keadilan restoratif), yang berfokus pada pemulihan kerugian dan perdamaian, bukan semata-mata pembalasan.
Menurut Kevin I. Minor dan J.T. Morrison, restorative justice adalah suatu tanggapan kepada pelaku kejahatan untuk memulihkan kerugian dan memudahkan perdamaian antara para pihak.
Dengan kata lain, jika kerugian negara dapat dipulihkan melalui pembayaran pajak beserta dendanya, maka tujuan utama hukum telah tercapai tanpa perlu melanjutkan proses pidana yang lebih panjang dan mahal.
Ultimum Remedium Menurut Ilmu Hukum
Ultimum remedium sebagai sebuah istilah atau konsep, digunakan dalam hukum pidana untuk menunjukkan karakter hukum pidana yakni hukum pidana harus digunakan, diterapkan atau dilaksanakan sebagai upaya terakhir untuk mengatasi permasalahan masyarakat.
Terutama terhadap perbuatan atau tindakan yang merugikan masyarakat terutama tindak pidana.
Walaupun doktrin Ultimum remedium sudah diterima secara informal dalam artian tidak secara tegas dituangkan dalam perundangundangan, namun dari aspek sejarah ditetahui bahwa konsep ultimum remedium dalam hukum pidana Indonesia, mengikuti perkembangan hukum Belanda.
Pertama kali tercatat bahwa istilah tersebut dikemukakan oleh Modderman, Menteri Kehakiman Belanda untuk menjawab pertanyaan seorang anggota parlemen Belanda dalam rangka pembahasan rancangan KUHP.
Secara akademis dapat dirumuskan bahwa:
Ultimum remedium merupakan asas hukum yang menempatkan hukum pidana sebagai instrumen terakhir dalam penegakan hukum, yang penggunaannya hanya dibenarkan apabila sarana hukum lain tidak efektif, dengan tujuan menjaga proporsionalitas, perlindungan hak asasi manusia, dan efisiensi sistem hukum.
OECD menempatkan sanksi pidana sebagai instrumen paling akhir, setelah:
- Voluntary compliance
- Administrative enforcement
- Civil penalties
- Baru criminal prosecution.
DOKTRIN ULTIMUM REMEDIUM DALAM HUKUM PIDANA INDONESIA
Ultimum Remedium dan Keadilan Restoratif
Penyidikan yang Sedang Berjalan Pun Bisa Dihentikan di Tengah Jalan
Hak wajib pajak untuk menyelesaikan kasusnya tidak hilang begitu saja saat proses hukum pidana dimulai.
Arsitektur hukum dalam UU KUP menyediakan setidaknya dua “jaring pengaman” hukum di tahapan yang berbeda:
- Sebelum Penyidikan (Pasal 8 ayat (3) UU KUP): Memberi hak kepada wajib pajak untuk menghentikan proses pemeriksaan agar tidak naik ke tahap penyidikan. Caranya adalah dengan mengakui kesalahan dan melunasi kekurangan pembayaran pajak beserta sanksi denda administrasinya.
- Selama Penyidikan (Pasal 44B UU KUP): Menyediakan mekanisme untuk menghentikan proses penyidikan yang sudah berjalan, selama perkara tersebut belum dilimpahkan ke pengadilan. Ini adalah opsi yang digunakan dalam kasus tersangka RH yang disebutkan sebelumnya.
Keberadaan dua pasal ini menunjukkan bahwa negara memberikan kesempatan berlapis bagi wajib pajak yang kooperatif untuk menyelesaikan masalahnya di luar jalur pemidanaan.
Konsistensi Penerapan Ultimum Remedium
Implementasi asas ultimum remedium dalam hukum pidana perpajakan di Indonesia menyeimbangkan penegakan hukum dengan tujuan penerimaan negara melalui mekanisme yang memprioritaskan pemulihan kerugian keuangan negara (fungsi budgeter) di atas pemidanaan fisik (penjara).
Berikut adalah analisis mendalam mengenai bagaimana keseimbangan ini dicapai berdasarkan sumber-sumber yang tersedia:
1. Menggeser Fokus dari Pembalasan ke Pemulihan (Restorative Justice) Dalam konteks perpajakan, hukum pidana tidak dijadikan tujuan utama, melainkan sebagai upaya terakhir (last resort) atau alat pemaksa ketika upaya administratif gagal.
Implementasi asas ini mengadopsi pendekatan restorative justice, di mana fokus utamanya adalah memulihkan kerugian negara akibat pengelakan pajak, bukan semata-mata menghukum badan badan atau memenjarakan wajib pajak.
Hal ini menyeimbangkan tujuan negara karena:
- Fungsi Budgeter: Tujuan utama institusi pajak adalah mengumpulkan penerimaan negara. Sanksi pidana penjara sering kali dianggap “kalah” dalam mencapai tujuan ini karena tidak secara langsung mengembalikan uang ke kas negara.
- Solusi Win-Win: Metode ini dianggap sebagai jalan tengah yang efektif, wajib pajak diampuni dari pidana badan dengan syarat melunasi kerugian, sementara negara mendapatkan kembali haknya tanpa harus mengeluarkan biaya penegakan hukum yang mahal hingga ke pengadilan.
2. Mekanisme Penghentian Penyidikan (Pasal 44B UU KUP) Implementasi konkret dari keseimbangan ini terlihat dalam ketentuan Pasal 44B Undang-Undang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (UU KUP).
Mekanisme ini memungkinkan:
- Penyelesaian di Luar Pengadilan: Atas permintaan Menteri Keuangan, Jaksa Agung dapat menghentikan penyidikan tindak pidana perpajakan,.
- Syarat Pelunasan: Penghentian hanya dapat dilakukan jika tersangka melunasi kerugian pada pendapatan negara ditambah sanksi administratif yang berat.
3. Menjaga Kelangsungan Usaha dan Stabilitas Ekonomi Penerapan sanksi pidana penjara tanpa opsi pemulihan kerugian berisiko mematikan usaha wajib pajak, yang pada akhirnya menghilangkan potensi pajak di masa depan (bangkruit).
Dengan menerapkan ultimum remedium:
- Negara menghindari dampak negatif dari “over-kriminalisasi” yang dapat mengganggu stabilitas ekonomi dan iklim usaha.
- Wajib pajak tetap dapat melanjutkan usahanya setelah membayar sanksi, sehingga tetap menjadi subjek pajak yang berkontribusi pada penerimaan negara di tahun-tahun berikutnya.
4. Efisiensi Penegakan Hukum. Implementasi asas ini juga menyeimbangkan keterbatasan sumber daya penegak hukum. Proses pidana penuh (dari penyidikan hingga putusan pengadilan) memakan waktu dan biaya besar.
Dengan menggunakan ultimum remedium melalui pembayaran denda administratif sebagai prioritas, aparat fiskus dapat mengurangi beban penanganan perkara yang kompleks dan fokus pada kasus-kasus lain yang lebih strategis.
5. Sanksi Administratif sebagai Pengganti Efek Jera. Meskipun menghindari penjara, keseimbangan tetap dijaga melalui sanksi finansial yang sangat berat (denda administratif) yang berfungsi sebagai deterrence (efek jera).
Dalam kasus yang disebutkan, denda mencapai tiga kali lipat dari pajak yang kurang dibayar.
Ini memastikan bahwa meskipun hukum pidana adalah upaya terakhir, pelanggaran pajak tetap memiliki konsekuensi yang menyakitkan secara finansial bagi pelaku.
Tantangan Implementasi. Meskipun menyeimbangkan penerimaan, implementasinya masih menghadapi tantangan seperti inkonsistensi dan diskresi yang luas, di mana aparat fiskus cenderung menggunakan pidana hanya untuk kasus bernilai besar.
Diperlukan pedoman kuantitatif yang lebih jelas agar asas ini benar-benar menjadi upaya terakhir yang adil dan proporsional.
Sebagai analogi untuk memperjelas konsep ini:
Menerapkan asas ultimum remedium dalam pajak ibarat menagih utang kepada peternak angsa bertelur emas.
Jika peternak tersebut langsung dipenjara (pidana murni), peternakan akan tutup dan negara tidak akan mendapatkan telur emas (pajak) lagi selamanya.
Namun, dengan ultimum remedium, negara memaksa peternak membayar ganti rugi berupa tumpukan telur yang sangat banyak (denda besar) sebagai hukuman.
Dengan cara ini, negara mendapatkan kembali haknya, peternak mendapatkan pelajaran keras namun tetap bisa bekerja, dan aliran “telur emas” untuk negara di masa depan tetap terjaga.
Ultimum Remedium di Cukai
Penerapan asas ultimum remedium dalam tindak pidana cukai, khususnya pada sektor hasil tembakau, mencerminkan pergeseran kebijakan pidana Indonesia menuju pendekatan yang lebih proporsional dan restoratif.
Prinsip ini menempatkan sanksi pidana sebagai upaya terakhir setelah langkah-langkah administratif dan perdata dianggap tidak lagi efektif atau memadai.
Berikut adalah mekanisme dan tujuan penerapan asas ultimum remedium dalam konteks cukai berdasarkan sumber yang tersedia:
1. Prioritas pada Sanksi Administratif dan Perdata
Dalam penegakan hukum cukai, otoritas berwenang memprioritaskan tindakan administratif terlebih dahulu sebelum menggunakan sanksi pidana penjara. Langkah-langkah awal ini meliputi:
- Penerapan Denda: Pelanggar diwajibkan membayar denda administratif sebagai bentuk pemulihan kerugian negara.
- Pencabutan Izin: Sanksi dapat berupa pencabutan izin usaha sebagai langkah pendisiplinan tanpa harus memenjarakan badan.
- Perbaikan Kepatuhan: Memberikan kesempatan bagi pelaku usaha untuk memperbaiki kepatuhan mereka tanpa langsung menjatuhkan hukuman penjara.
2. Fokus pada Pemulihan Kerugian Negara (Restorative Justice)
Penerapan ini sejalan dengan prinsip restorative justice yang bertujuan mengoptimalkan pengumpulan penerimaan negara (fungsi budgeter) sambil tetap menjaga keadilan.
Mekanisme ini digunakan untuk memulihkan kerugian pendapatan negara akibat pelanggaran cukai, yang dianggap lebih bermanfaat bagi negara dibandingkan sekadar memenjarakan pelaku,.
3. Menjaga Stabilitas Ekonomi dan Kelangsungan Usaha Implementasi ultimum remedium dalam cukai dirancang untuk meminimalkan dampak negatif dari “over-kriminalisasi” terhadap perekonomian nasional.
Hal ini krusial karena:
- Kontribusi Industri: Industri hasil tembakau memberikan kontribusi signifikan terhadap pendapatan negara dan penyerapan tenaga kerja daerah.
- Kelangsungan Bisnis: Dengan menerapkan sanksi administrasi terlebih dahulu, negara menghindari risiko mematikan usaha yang sah, sehingga stabilitas ekonomi tetap terjaga.
4. Pidana Tetap Berlaku untuk Pelanggaran Berat
Meskipun mengedepankan jalur administratif, hukum pidana tidak dihapuskan sepenuhnya.
Sanksi pidana tetap berlaku sebagai alat pencegah (deterrent) dan diterapkan pada kasus-kasus tertentu, yaitu:
- Pelanggaran Berulang: Pelaku yang terus-menerus melakukan pelanggaran meskipun telah diberi sanksi administratif.
- Pelanggaran Berat: Kasus-kasus pelanggaran serius yang tidak dapat diselesaikan hanya dengan mekanisme administratif.
Keberhasilan penerapan asas ini sangat bergantung pada kerangka regulasi yang jelas (seperti UU Harmonisasi Peraturan Perpajakan dan peraturan turunannya), penegakan yang konsisten, serta koordinasi antar-lembaga.
Sebagai analogi untuk memahami penerapan ini dalam konteks industri:
Menerapkan ultimum remedium pada pelanggaran cukai ibarat wasit yang memberikan kartu kuning dalam pertandingan sepak bola, bukan langsung kartu merah.
Jika seorang pemain (pengusaha kena cukai) melakukan pelanggaran, wasit memberikan peringatan keras dan denda (kartu kuning) agar pemain tersebut bisa terus bermain dan pertandingan (roda ekonomi) tetap berjalan.
Namun, jika pemain tersebut melakukan pelanggaran fatal atau mengulangi kesalahannya berkali-kali, barulah wasit mengeluarkan kartu merah (pidana penjara) untuk mengusirnya dari lapangan demi menjaga integritas permainan.