Ringkasan Eksekutif
Implementasi Pillar 2 mewakili kemajuan signifikan dalam kerja sama pajak internasional melalui pengenalan pajak minimum global efektif sebesar 15%. Namun, dokumen kebijakan ini menegaskan bahwa Pillar 2 tidak membuat aturan Controlled Foreign Company (CFC) menjadi mubazir. Terdapat tiga temuan utama yang mendasari kesimpulan ini:
- Tumpang Tindih Parsial: Kedua rezim memiliki target yang berbeda. Pillar 2 hanya berlaku untuk grup multinasional besar (omzet >€750 juta), sementara aturan CFC mencakup spektrum perusahaan yang lebih luas dan menargetkan pendapatan pasif yang rentan terhadap pengalihan laba.
- Efektivitas CFC: Bukti empiris menunjukkan bahwa aturan CFC efektif dalam membatasi perencanaan pajak agresif. Pelemahan aturan CFC terbukti secara historis menyebabkan peningkatan pengalihan laba ke yurisdiksi pajak rendah.
- Keterbatasan Pillar 2: Adanya pengecualian berbasis substansi (substance-based carve-outs), insentif pajak, dan kompromi internasional tertentu menurunkan ambang batas pajak efektif Pillar 2 hingga di bawah 15%. Di banyak negara Uni Eropa, aturan CFC yang ada justru menetapkan ambang batas pajak efektif yang lebih tinggi daripada Pillar 2.
Oleh karena itu, Pillar 2 harus dipandang sebagai pelengkap, bukan pengganti aturan CFC. Kebijakan masa depan harus berfokus pada penguatan dan harmonisasi aturan CFC serta peningkatan efektivitas pajak minimum global.
1. Analisis Perbandingan: Aturan CFC vs. Pillar 2
Meskipun keduanya bertujuan mengurangi pengalihan laba (profit shifting), terdapat perbedaan mendasar dalam logika dan cakupan operasinya.
1.1 Cakupan dan Ambang Batas Pendapatan
Pillar 2 secara eksklusif menyasar Perusahaan Multinasional (MNE) dengan pendapatan tahunan konsolidasi di atas €750 juta. Berdasarkan data tahun 2021, Pillar 2 hanya mencakup sekitar 2,3% dari total grup multinasional yang berbasis di Uni Eropa. Sebaliknya, rezim CFC nasional umumnya memiliki ambang batas yang jauh lebih rendah, menjadikannya instrumen utama untuk menangani perusahaan ukuran menengah.
Tabel 1: Cakupan Pillar 2 di Negara-Negara Pilihan (Data 2021)
| Negara | Pangsa Karyawan MNE Tercakup | Pangsa Pendapatan MNE Tercakup | Pangsa Jumlah MNE Tercakup |
| Jerman | 93,3% | 74,1% | 2,5% |
| Prancis | 78% | 70,2% | 3,1% |
| Italia | 55,3% | 71,6% | 2% |
| Lituania | 19,5% | 17,7% | 0,7% |
| Slovenia | 30,8% | 31% | 0,6% |
| Bulgaria | 8,9% | 43,6% | 0,3% |
| Rata-rata (Sampel) | 81,7% | 73,2% | 2,3% |
1.2 Target Aliran Pendapatan
Pillar 2 berfungsi sebagai pajak minimum sistemik yang berlaku untuk semua jenis pendapatan setelah tarif pajak efektif turun di bawah 15%. Aturan CFC lebih spesifik, menargetkan aliran pendapatan berisiko tinggi seperti royalti, bunga, dividen, dan layanan keuangan yang mudah dipindahkan secara artifisial ke yurisdiksi dengan substansi ekonomi rendah.
2. Model Aturan CFC dalam Uni Eropa
Melalui Anti-Tax Avoidance Directive (ATAD), Uni Eropa menetapkan dua model utama yang dapat diadopsi oleh Negara Anggota:
- Model A (Pendekatan Berbasis Transaksi): Pajak CFC hanya berlaku pada kategori pendapatan “pasif” atau sangat mudah berpindah di mana anak perusahaan luar negeri memberikan kontribusi nilai ekonomi yang kecil. Model ini mencakup pengecualian untuk substansi ekonomi asli dan ambang batas de minimis.
- Model B (Pendekatan Berbasis Entitas): Berlaku untuk seluruh pendapatan yang tidak dibagikan dari CFC jika timbul dari “pengaturan tidak asli” yang dibuat terutama untuk mendapatkan keuntungan pajak. Uji efektivitasnya berfokus pada apakah CFC memiliki staf, aset, dan kapasitas pengambilan keputusan yang memadai.
3. Efektivitas dan Bukti Empiris
Penelitian menunjukkan bahwa aturan CFC merupakan penghalang efektif terhadap perencanaan pajak agresif:
- Dampak Pelemahan Aturan: Putusan Pengadilan Uni Eropa dalam kasus Cadbury Schweppes (2006) yang membatasi aturan CFC hanya pada pengaturan “artifisial sepenuhnya” terbukti menyebabkan peningkatan pengalihan laba ke yurisdiksi pajak rendah oleh grup multinasional.
- Data Administrasi: Di Prancis, penegakan aturan CFC meningkatkan basis pajak tambahan dari €35 juta (2017) menjadi lebih dari €500 juta dalam beberapa tahun terakhir, menghasilkan pendapatan pajak sekitar €125 juta.
- Peran Pencegahan: Efektivitas CFC tidak hanya diukur dari pajak yang dikumpulkan secara langsung, tetapi juga dari kemampuannya mencegah kerugian anggaran negara akibat pengalihan laba yang tidak terjadi karena adanya aturan tersebut.
4. Kelemahan Struktural dalam Kedua Rezim
4.1 Tantangan Aturan CFC
Masalah utama adalah fragmentasi implementasi di seluruh Uni Eropa. Perbedaan dalam ambang batas kontrol, definisi pendapatan pasif, dan standar penegakan menciptakan ketidakpastian hukum dan risiko “perlombaan menuju standar terendah” (race-to-the-bottom) di antara Negara Anggota.
4.2 Tantangan Pillar 2
Beberapa faktor mengurangi efektivitas tarif minimum 15% pada Pillar 2:
- Pengecualian Berbasis Substansi (Substance-based Carve-outs): MNE dapat melindungi sebagian laba berdasarkan biaya penggajian dan aset nyata, yang secara efektif menurunkan tarif pajak minimum riil menjadi rata-rata sekitar 10%.
- Insentif Pajak: Perlakuan akuntansi terhadap Qualified Refundable Tax Credits (QRTC) memungkinkan perusahaan menikmati insentif fiskal yang besar sambil tetap secara formal berada di atas ambang batas 15%.
- Kompromi Internasional: Perjanjian “Side-by-Side” dengan Amerika Serikat mengizinkan penerapan pajak minimum domestik AS (seperti GILTI/NCTI) yang menggunakan basis penggabungan di seluruh dunia (worldwide blending), bukan basis negara-per-negara (country-by-country). Hal ini memungkinkan laba pajak rendah di satu yurisdiksi ditutup oleh pendapatan pajak tinggi di tempat lain.
5. Perbandingan Ambang Batas Pajak Efektif (ETR)
Analisis menunjukkan bahwa di banyak negara, aturan CFC sebenarnya memaksakan pajak yang lebih tinggi dibandingkan Pillar 2 setelah memperhitungkan berbagai pengecualian.
Tabel 2: Perbandingan Ambang Batas ETR (CFC vs. Pillar 2 dengan QRTC)
| Negara | Ambang Batas Aturan CFC | Ambang Batas Pillar 2 (Proyeksi) |
| Jerman (Model A) | ~15% | ~9,5% |
| Prancis (Model A) | ~13% | ~10,5% |
| Italia (Model A) | ~15% | ~13,5% |
| Rumania (Model A) | ~16% | ~13,5% |
| Rata-rata | 12% | 10% |
6. Rekomendasi Kebijakan
6.1 Jangka Pendek: Mempertahankan Aturan CFC
Negara Anggota Uni Eropa harus menolak usulan untuk melemahkan atau menghapus aturan CFC. Mengingat Pillar 2 masih baru dan penuh ketidakpastian, aturan CFC sangat penting untuk menutup celah penegakan, terutama bagi perusahaan di bawah ambang batas €750 juta.
6.2 Jangka Menengah: Harmonisasi dan Pemantauan
Uni Eropa harus mengejar harmonisasi elemen kunci aturan CFC (seperti definisi pendapatan pasif dan ambang batas kontrol) untuk mengurangi arbitrase regulasi. Harmonisasi harus mengikuti standar yang paling efektif (Model A) daripada mengikuti standar yang paling longgar.
6.3 Jangka Panjang: Koherensi Arsitektur Pajak Internasional
Mendukung reformasi yang meningkatkan efektivitas Pillar 2, termasuk mempertimbangkan tarif minimum yang lebih tinggi di masa depan. Selain itu, kerja sama melalui proses multilateral, termasuk Konvensi Kerangka Kerja PBB tentang Kerja Sama Pajak Internasional, harus terus didorong.
Kesimpulan
Pillar 2 adalah langkah maju, namun bukan solusi tunggal. Arsitektur pajak korporasi yang stabil dan adil di Uni Eropa memerlukan koordinasi antara pajak minimum global yang kuat dan aturan CFC nasional yang terharmonisasi serta efektif untuk melindungi basis pajak nasional dari pengalihan laba.
Sumber:
Salindia:
